Uma década da Lei Federal 12.651/2012, o “Novo” Código Florestal

O Código Florestal de 2012 completa nesta quarta-feira (25) 10 anos. Oficialmente, Lei Federal 12.651/2012, ele dispõe sobre a proteção da vegetação nativa e ficou conhecido, em sua promulgação, em 25 de maio de 2012, como “Novo Código Florestal”, tendo em vista que substituiu o Código Florestal instituído pela Lei Federal 4.771/1965 e suas alterações. Lembrando que o Código de 1965 já substituíra outro anterior, o Decreto Federal 23.793/1934.

Nessa década de vigência, a norma de 2012 foi alvo de questionamentos judiciais, incluindo processos no Supremo Tribunal Federal (STF) (ADIs 4.901,4.902, 4.903, 4.937 e a ADC 42). Houve a declaração da inconstitucionalidade de alguns dispositivos, bem como a constitucionalidade e interpretação conforme a Constituição de outros1. E o debate ainda não se esgotou.

Além dos embates jurídicos, a implementação do Código Florestal segue em passos lentos. E mesmo os poucos avanços estão em constante ameaça. No Poder Legislativo, avançam discussões que buscam flexibilizar o regramento aplicável.
A POLÍTICA POR INTEIRO elencou abaixo alguns pontos de destaque desses 10 anos de vigor da Lei Federal 12.651/2012.

 

1. Cadastro Ambiental Rural (CAR)
O CAR foi criado na Lei de 2012, sendo definido como o “registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento” (art. 29, caput).

Segundo dados do Serviço Florestal Brasileiro (SFB), em seu último boletim divulgado2, até abril/2022 foram realizados 6.576.890 cadastros no Sistema de Cadastro Ambiental Rural (SICAR) em todo o país, sendo que desses cadastros somente 28.631 tiveram a análise da regularidade ambiental concluída (0,44%). Pertinente destacar que o somatório das áreas informadas em todos os cadastros equivale a 1,6 vezes o território rural brasileiro, ou seja, há sobreposição das áreas dos imóveis, sinalizando potenciais conflitos e e reforçando por que o CAR não pode ser utilizado para regularização fundiária (atestar posse ou propriedade).

No boletim anterior, de fevereiro/20223, o total fora de 6.503.840 cadastros. Ou seja, em dois meses pouco mais de 73 mil novos cadastros foram realizados. Curioso é verificar que o número de cadastros em territórios tradicionais de povos e comunidades tradicionais teve queda de 575 cadastros, assim como os referentes aos assentamentos da reforma agrária, totalizando 124 cadastros a menos no período.

Segundo lei promulgada em 2012, os cadastros no CAR deveriam ter sido realizados em até um ano da sua implantação, prorrogável uma única vez por igual período por ato do Chefe do poder Executivo (art. 29, §3º). Entretanto, a Lei Federal 13.295/2016 alterou esse prazo para até 31 de dezembro de 2017, prorrogável por mais 1 um ano. Em 2017, o Decreto Federal 9.257/2017 prorrogou novamente o prazo para até 31 de maio de 2018. A Medida Provisória 884/2019 (convertida na Lei Federal 13.887/2019) alterou mais uma vez a redação do dispositivo, estabelecendo somente que a inscrição no CAR seria obrigatória para todas as propriedades e posses rurais, sem prever prazo. Na conversão, passou a constar a determinação de que essa inscrição é obrigatória e  por prazo indeterminado para todas as propriedades e posses rurais, sendo a redação vigente atualmente.

Portanto, a partir de 2019 não há prazo para inscrição no CAR – uma flexibilização estabelecida via MP que torna mais improvável ainda a implementação desse aspecto do Código Florestal de 2012.

 

2. Áreas de Preservação Permanente (APPs)
As APPs são definidas na Lei de 2012 como “área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (art. 3º, inciso II).

A lei ainda estabelece que poderá haver intervenção ou a supressão de vegetação nativa em APP somente em casos de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental (art. 8º). O Código Florestal de 1965 tinha pressupostos mais restritivos, pois dispunha: “A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto” (art. 4º). Ou seja, antes.

Apesar de ter sido retirada da Lei de 2012 por conta do julgamento da ADI 4.903 e da ADC 42, uma das atividades de utilidade pública eram as instalações necessárias à realização de competições esportivas. Além disso, foram adicionadas outras diversas de utilidade pública e interesse social (art. 3º, incisos VIII e IX), tais como mineração e implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes integrantes e essenciais da atividade. Foram inseridas ainda atividades caracterizadas como eventuais ou de baixo impacto ambiental (art. 3º, inciso X).

a) APPs, mangues e restingas
Quanto às metragens de APP, na gestão do ex-ministro Ricardo Salles houve a tentativa de se revogar, por decisão do CONAMA e aprovação da Resolução CONAMA 500/2020, as Resoluções CONAMA 302/2002 (que dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno) e 303/2002 (que dispõe sobre parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente). Um dos grandes debates foi quanto à proteção das restingas e manguezais, pois:

  • Para as restingas, a Resolução CONAMA 303/2002 determinava ser APP a faixa mínima de 300 metros, medidos a partir da linha de preamar máxima, bem como qualquer localização ou extensão, quando recoberta por vegetação com função fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues. A metragem foi retirada na Lei de 2012, constando somente que são APPs “as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues” (art. 4º, inciso VI); e
  • Para os mangues, a Resolução CONAMA 303/2002 determinava ser APP toda a sua extensão, mas a Lei de 2012 previu a possibilidade de atividades de carcinicultura e salinas nos apicuns e salgados (art. 11-A, §1º).

No entanto, a Resolução CONAMA 500/2020 foi declarada inconstitucional no âmbito das ADPFs 747, 748 e 749, tendo sido as Resoluções CONAMA 302/2002 e 303/2002 (além da 284/2001) restabelecidas. Confira a Nota Técnica feita pela POLÍTICA POR INTEIRO quando da aprovação da Resolução CONAMA 500/2020.

b) APPs em áreas urbanas
Em 30 de dezembro de 2021, foi publicada a Lei Federal 14.285/2021, que altera o Código Florestal de 2012, a Lei de solos urbanos e a Lei de regularização fundiária em áreas da União. Estabelece que a competência sobre as larguras das faixas de APP (limites das áreas de preservação permanente marginais de qualquer curso d’água natural em área urbana urbanas) passa a ser dos municípios, de acordo com plano diretor,  e garantindo a não ocupação de áreas com risco de desastres, a observância das diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver, a previsão de que as atividades ou os empreendimentos a serem instalados nas áreas de preservação permanente urbanas devem observar os casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental. Altera o conceito de área urbana consolidada, redefinindo os critérios.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ), quando do julgamento do Tema 1.010, firmou o entendimento da prevalência do Código Florestal (Lei‎ ‎‎12.651/2012) para a delimitação da extensão da faixa não edificável a partir das margens de cursos d’água em áreas urbanas consolidadas, sendo norma mais específica que a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei Federal 6.766/1979), o qual prevê uma área a ser preservada de 15 metros da margem do curso d´água enquanto no Código Florestal de 2012 a metragem mínima é de 30 metros.

c) APPs e ameaças no Legislativo
No Poder Legislativo (especificamente no Senado Federal), tramita o Projeto de Lei (PL) 1282, de 2019, de autoria do senador Luís Carlos Heinze (PP/RS), que visa a alterar o Código Florestal de 2012 para permitir nas APPs dos imóveis rurais a construção de reservatórios d’água para projetos de irrigação e a infraestrutura física a ele associado.

 

3. Reserva Legal (RL)
Segundo a Lei de 2012, a Reserva Legal é a “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa” (art. 3º, inciso III).

Há percentuais determinados para RL (20% do imóvel localizado nos campos gerais na Amazônia Legal e demais regiões do país, 35% quando situado no Cerrado e na Amazônia Legal, e 80% quando em área de floresta na Amazônia Legal – art. 12, incisos I e II). Apesar dessas determinações, no Poder Legislativo avançam medidas que buscam diminuir a proteção das RLs. São eles:

  • Projeto de Lei (PL) 337/2022: de autoria do deputado Juarez Costa (MDB-MT), visa a  alterar a redação do inciso I do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, para excluir o Mato Grosso da Amazônia Legal, no qual o argumento central da justificativa da proposta é da “lucratividade” da região e suposta “complexidade” em se definir a RL no estado;
  • Projeto de Lei (PL) 2374, de 2020: de autoria do senador Irajá (PSD/TO), visa a alterar o Código Florestal para permitir a regularização de propriedades rurais que não respeitem os limites mínimos de Reserva Legal em razão de supressões de vegetação nativa realizadas entre 22 de julho de 2008 e 25 de maio de 2012.

 

4. CRA e Lei do PSA
Outra novidade da Lei de 2012 foi a instituição da Cota de Reserva Ambiental (CRA), definida como “título nominativo representativo de área com vegetação nativa, existente ou em processo de recuperação” (art. 44, caput), podendo englobar áreas (art. 44, incisos I a IV):

  • sob regime de servidão ambiental;
  • correspondente à área de Reserva Legal instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais exigidos na Lei;
  • protegida na forma de Reserva Particular do Patrimônio Natural – RPPN;
  • existente em propriedade rural localizada no interior de Unidade de Conservação de domínio público que ainda não tenha sido desapropriada.

Além da Lei de 2012, a CRA aparece como uma modalidade de pagamento por serviços ambientais na Lei Federal 14.119/2021 (“Lei do PSA”), que instituiu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. Contudo, apesar da oportunidade de se fomentar e viabilizar o mercado, a Lei do PSA ainda não foi regulamentada, mesmo já tendo sido publicada há mais de um ano.

Além disso, foi publicada no ano passado a Portaria MMA 487/2021, que instituiu a modalidade Floresta+Agro no âmbito do Programa Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais – Floresta+, sendo uma forma de fomento “o reconhecimento dos serviços ambientais realizados pelos produtores rurais, exclusivamente nas áreas de Reserva Legal e Áreas de Preservação Permanente e que resultam na conservação da vegetação nativa, aumento e manutenção dos estoques de carbono, conservação da biodiversidade, polinização, regulação do clima, disponibilidade hídrica, proteção e fertilidade do solo, ciclagem de nutrientes, entre outros benefícios ecossistêmicos” (art. 2º, inciso I).

Confira o comparativo exclusivo feito pela POLÍTICA POR INTEIRO em relação ao Floresta+Agro, Cédula de Produto Rural (CPR) Verde e a Lei do PSA.

 

5. Código Florestal x Lei da Mata Atlântica
Em 2020, quando foi publicado o Despacho 4.410/2020, no qual o então ministro Ricardo Salles aprovou a Nota nº 00039/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU, estabelecendo, em linhas gerais, uma prevalência de aplicação da Lei de 2012 em relação à Lei Federal 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica), notadamente quanto ao regime de uso consolidado das APPs instituído pela Lei de 2012, o qual incidiria sobre o Bioma Mata Atlântica. Esse entendimento, segundo o despacho, abrangeria todas as entidades vinculadas ao MMA, ou seja, IBAMA, ICMBio e Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro, bem como suas respectivas procuradorias.

O entendimento gerou grande repercussão, destacando-se as manifestações da Fundação SOS Mata Atlântica e do Observatório do Clima. Pela Lei de 2012 ser norma geral, ela não prevaleceria sobre norma específica (no caso, a Lei da Mata Atlântica), sendo aplicado os seus dispositivos tão somente naquilo que não contrariar a norma especial do bioma protegido.

Após repercussão negativa, o Despacho 4.410/2020 foi revogado pelo Despacho 19.258/2020-MMA.

Apesar da revogação, a celeuma continua no STF, pois a AGU protocolou ação judicial (ADI 6446) com vistas a fazer prevalecer a Lei de 2012 em todas as áreas consolidadas em APPs inseridas no bioma Mata Atlântica. A ação ainda está pendente de julgamento.


1 https://terradedireitos.org.br/uploads/arquivos/Quadro-ADIs-Codigo-Florestal-final.pdf – Acessado em 22/05/2022
2 https://www.florestal.gov.br/documentos/car/boletim-do-car/5961-boletim-car-abril-2022/file – Acessado em 22/05/2022
3 https://www.florestal.gov.br/documentos/car/boletim-do-car/5601-boletim-car-fevereiro-2022/file – Acessado em 22/05/2022