Licenciamento ou liberação “participativa”?

Foram aprovadas pela Presidência da República, via Exposições de Motivos 55 e 56, as Resoluções 19/2021 e 20/2021, ambas do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) e que instituem Grupos de Trabalho (GTs) na área de exploração e produção de petróleo e gás natural. Abaixo traçaremos breves comentários, inclusive sobre temas correlatos e reflexões sobre competências e estratégia do Governo Federal sobre o licenciamento ambiental de atividades por ele consideradas prioritárias.

 

  • RESOLUÇÃO Nº 19, DE 5 DE OUTUBRO DE 2021

A Resolução 19/2021 instituiu o Grupo de Trabalho (GT) de Planejamento de Oferta de Áreas com o objetivo de “propor estratégias para aumentar a sinergia entre o planejamento da oferta de áreas para exploração e produção de petróleo e gás natural e o processo de licenciamento ambiental”. O grupo tem prazo de 180 (cento e oitenta) dias a partir da publicação da designação dos representantes dos órgãos/entidades que compõem o GT, podendo ser prorrogado por ato do Presidente do CNPE devidamente justificado.

Segundo a norma, o GT tem natureza consultiva e se destina a formular propostas de, no mínimo:

  • definição de critérios para priorização dos processos de licenciamento ambiental em curso;
  • definição de medidas para otimizar a especulação, o adensamento e a sobreposição de projetos no licenciamento ambiental de aquisição sísmica;
  • melhoria dos processos de Avaliação Ambiental de Áreas Sedimentares (AAAS) e Manifestação Conjunta; e
  • definição de estratégias para antecipar procedimentos do licenciamento ambiental das atividades de exploração e produção no planejamento da oferta de áreas.

Quanto à sua composição, temos representantes das seguintes entidades e órgãos:

  • Ministério de Minas e Energia, que o coordenará;
  • Casa Civil da Presidência da República;
  • Ministério de Meio Ambiente;
  • Ministério da Economia;
  • Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis;
  • Empresa de Pesquisa Energética;
  • Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; e
  • Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade.

Como convidados sem direito a voto, temos:

  • Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás – IBP;
  • Associação das Empresas de Sísmica – IAGC.

Ao final das atividades, o GT deverá submeter relatório final ao Conselho Nacional de Política Energética – CNPE.

 

  • RESOLUÇÃO Nº 20, DE 5 DE OUTUBRO DE 2021

A Resolução 20/2021 instituiu o Grupo de Trabalho (GT) de Licenciamento Ambiental, com o objetivo de “propor estratégias para otimizar o processo de licenciamento ambiental relacionado à exploração e produção de petróleo e gás natural”. O grupo tem prazo de 180 (cento e oitenta) dias a partir da publicação da designação dos representantes dos órgãos/entidades que compõem o GT, podendo ser prorrogado por ato do Presidente do CNPE devidamente justificado.

Segundo a norma, o GT tem natureza consultiva e se destina a formular propostas de, no mínimo:

  • estruturação, planejamento, integração e uso de banco de dados em apoio ao licenciamento ambiental;
  • criação de fórum técnico permanente entre o Governo e a indústria para revisão de dispositivos legais e infralegais relacionados ao licenciamento ambiental da exploração e produção de petróleo e gás natural;
  • definição de requisitos mínimos para a Modelagem de Dispersão de Óleo; e
  • normatização e edição de boas práticas ambientais pela indústria.

Quanto à sua composição, temos representantes das seguintes entidades e órgãos:

  • Ministério de Meio Ambiente, que o coordenará;
  • Casa Civil da Presidência da República;
  • Ministério de Minas e Energia;
  • Ministério da Economia;
  • Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis;
  • Empresa de Pesquisa Energética;
  • Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; e
  • Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade.

Como convidados sem direito a voto, temos:

  • Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás – IBP;
  • Associação das Empresas de Sísmica – IAGC.

Ao final das atividades, o GT deverá submeter relatório final ao Conselho Nacional de Política Energética – CNPE.

 

  • TEMAS CORRELATOS

Mas será que esses grupos criados são novos? Ainda, será que trazem novidades sobre os temas que tratam? Primeiramente, cabe recordar que existia, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente (MMA), o Grupo de Trabalho Interinstitucional de Atividades de Exploração e Produção de Óleo e Gás (GTPEG). Instituído no mandato da ministra Marina Silva (Portaria 119/2008), restabelecido pela ministra Izabella Teixeira (Portaria 218/2012) e extinto na gestão Salles (Portaria 275/2019), esse grupo tinha como objetivo “apoiar tecnicamente a interlocução com o setor de exploração e produção de petróleo e gás natural, em especial no que se refere às análises ambientais prévias a definição de áreas para outorga e às recomendações estratégicas para o processo de licenciamento ambiental dessas atividades no território nacional e águas jurisdicionais brasileiras”.

O GT era composto por representantes do MMA, IBAMA e ICMBio, sendo a coordenação geral exercida pela Secretaria-Executiva do MMA.

Competia ao GTPEG:

  • participar do processo de avaliação ambiental prévia das áreas sedimentares a serem outorgadas pelo Ministério de Minas e Energia para exploração de petróleo e gás natural;
  • realizar análises técnicas para fins consultivos ao Ministro de Estado do Meio Ambiente, em assuntos relacionados a exploração e produção de petróleo e gás natural;
  • elaborar recomendações estratégicas para o processo de licenciamento ambiental das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural;
  • propor pesquisas e subsídios relacionados aos impactos das atividades de exploração e produção, incluindo formas de monitoramento; e
  • contribuir com subsídios técnicos à Agenda Ambiental do Petróleo conduzida pelo Ministério do Meio Ambiente.

Assim, ao contrário do antigo GTPEG que era um GT criado no âmbito apenas da área ambiental com o objetivo de apoiar tecnicamente a interlocução com o setor de exploração e produção de petróleo e gás natural, em especial no que se refere às análises ambientais prévias, à definição de áreas para outorga e às recomendações estratégicas para o processo de licenciamento ambiental dessas atividades no território nacional e águas jurisdicionais brasileiras, inclusive com o objetivo de não criar falsas expectativas na compra de blocos que NÃO seriam licenciados, o GT criado agora leva para o âmbito do CNPE uma nova série de competências, mesmo que temporárias, para o licenciamento ambiental dessas atividades.

A criação do GTPEG pode ser considerada um marco para a consolidação da prática de avaliações ambientais para assessorar previamente a licitação das rodadas de leilões da ANP (Villardo et al, 2020)1, até ter sido revogado pelo atual governo.

O GTPEG foi também responsável pela proposição da criação do instrumento de Avaliação Ambiental de Áreas Sedimentares (AAAS), projetado para seguir um processo abrangente que combinava estudos ambientais e consultas públicas para aumentar a conscientização dos tomadores de decisão sobre a sensibilidade e relevância dos ambientes costeiros e marinhos, a fim de evitar áreas potencialmente conflitantes fossem levadas à leilões. Como resultado, a AAAS deveria propor a categorização das áreas em três situações: aptas, não aptas e em moratória (em relação ao petróleo e exploração de gás). O AAAS foi institucionalizado por meio da Portaria Interministerial MMA e MME  no 198/2012, ainda em vigor, mas nunca implementado de fato.

A iniciativa do Governo agora foi então pegar as duas iniciativas anteriores e criar dois GTs específicos, uma para reproduzir o AAAS, coordenado pelo MME e uma segunda para “otimizar o processo de licenciamento ambiental”, coordenado pelo MMA. No entanto,  a representatividade dos órgãos/entidades ambientais, em ambos os grupos, é de menos da metade dos assentos (MMA, IBAMA, ICMBio), sem contar os possíveis convidados que são puramente do setor regulatório e não ambiental, o que traz maior disparidade ainda na representação.

Quanto ao tema, temos outro fato ocorrido no passado e de relevância: a instituição, pelo Decreto Federal 4.925/2003 (revogado pelo Decreto Federal 10.087/2019), do Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural (PROMINP), coordenado pelo Ministério de Minas e Energia (MME) e com estrutura que era  composta por um Comitê Diretivo, um Comitê Executivo e por Comitês Setoriais. O Comitê Diretivo era integrado por:

  • Ministro de Estado de Minas e Energia, que o coordenava;
  • Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
  • Presidente da Petróleo Brasileiro S.A.;
  • Presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;
  • Diretor de Serviços da Petróleo Brasileiro S.A.;
  • Presidente do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás; e
  • Diretor-Geral da Organização Nacional da Indústria de Petróleo.

Já o Comitê Executivo era composto por:

  • um do Ministério de Minas e Energia, que o coordenava;
  • um do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
  • Gerente Executivo de Engenharia da Petróleo Brasileiro S.A.;
  • Diretor do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social;
  • Diretor do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás;
  • Diretor da Organização Nacional da Indústria de Petróleo;
  • Diretor da Confederação Nacional das Indústrias;
  • Presidente da Associação Brasileira de Consultores de Engenharia;
  • Presidente da Associação Brasileira da Infra-Estrutura e Indústria de Base;
  • Presidente da Associação Brasileira de Engenharia Industrial;
  • Presidente da Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos;
  • Presidente da Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica;
  • Presidente da Associação Brasileira da Indústria de Tubos e Acessórios de Metal; e
  • Presidente do Sindicato Nacional da Indústria Naval e Offshore.

Segundo documento do próprio CNPE, “para o ambiente marinho e zona de transição terra-mar, o setor tem suas atividades de licenciamento reguladas pela Portaria MMA nº 422, de 26 de outubro de 2011, a qual é reconhecida como marco do licenciamento ambiental para as atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural nos citados ambientes. Essa Portaria, construída no âmbito do PROMINP (Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural, instituído pelo Decreto nº 4.925, de 19 de dezembro de 2003) é reconhecida como meritória, ao estabelecer ritos objetivos e específicos aplicados às diversas tipologias de atividades.2 (destacamos)

Outro ponto relevante é que a ANP observou recentemente um enorme fracasso na 17ª rodada de leilão de blocos de petróleo, onde apenas 5% dos 92 blocos oferecidos foram de fato negociados. Uma das maiores críticas foi exatamente a ausência de uma análise técnica ambiental anterior à colocação dos blocos para leilão, o que levou a disponibilizarem blocos em áreas extremamente sensíveis como na Bacia Potiguar, em cima de montes submarinos que compõem a Cadeia de Fernando de Noronha e Atol das Rocas.

Importante ressaltar que, apesar das tentativas governamentais em “otimizar” o licenciamento ambiental, ainda é do IBAMA a competência para licenciar a exploração e produção de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos (art. 3º, inciso VI, alíneas a, b e c, Decreto Federal 8.437/2015; art. 2º, inciso III, Anexo I da Portaria 2.542/2020), além de ser de competência originária da União o licenciamento de empreendimentos e atividades “localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva” (art. 7º, inciso XIV, alínea b, Lei Complementar 140/2011). A licença ambiental é um ato discricionário e originário do órgão ambiental competente, o qual deve agir com legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, Constituição Federal). Compete, ainda, reforçar o citado acima quando, no âmbito das discussões do PROMINP, foi publicado pelo MMA a Portaria 422/2011, que dispõe sobre procedimentos para o licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos de exploração e produção de petróleo e gás natural no ambiente marinho e em zona de transição terra-mar.

Conforme Regimento Interno do IBAMA, verificam-se algumas sobreposições com as competências dos GTs instituídos, conforme abaixo:

RESOLUÇÃO Nº 19, DE 5 DE OUTUBRO DE 2021 Regimento Interno IBAMA
(Portaria 2.542/2020)
estruturação, planejamento, integração e uso de banco de dados em apoio ao licenciamento ambiental Art. 75. À Divisão de Assuntos Estratégicos e Compensação Ambiental compete:
(…)
VI – propor, participar do planejamento, da estruturação, da especificação dos sistemas de informação, e;
VII – realizar a gestão do conhecimento do licenciamento ambiental
definição de medidas para otimizar a especulação, o adensamento e a sobreposição de projetos no licenciamento ambiental de aquisição sísmica Art. 74. À Diretoria de Licenciamento Ambiental compete coordenar, supervisionar e executar as ações referentes ao licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores e, especificadamente:
(…)
IV – propor normas e procedimentos referentes ao licenciamento ambiental federal;
V – executar e orientar a análise de estudo preliminar de riscos e similares exigidos para a viabilidade ambiental no processo de licenciamento ambiental federal;
VI – executar e orientar a análise de planos de gerenciamento de riscos, planos de emergências e similares no âmbito do licenciamento ambiental federal, de modo compartilhado e coordenado com a Coordenação-Geral de Emergências Ambientais;Art. 75. À Divisão de Assuntos Estratégicos e Compensação Ambiental compete:
(…)
III – realizar estudos sobre temas estratégicos para subsidiar a Diretoria de Licenciamento Ambiental;
(…)
VI – propor, participar do planejamento, da estruturação, da especificação dos sistemas de informação, e;
melhoria dos processos de Avaliação Ambiental de Áreas Sedimentares (AAAS) e Manifestação Conjunta Art. 75. À Divisão de Assuntos Estratégicos e Compensação Ambiental compete:
(…)
II – propor normas e procedimentos sobre o licenciamento ambiental federal;
III – realizar estudos sobre temas estratégicos para subsidiar a Diretoria de Licenciamento Ambiental;
IV – propor e analisar acordos, convênios, ajustes e demais instrumentos relacionados ao licenciamento ambiental federal, com vistas à melhoria dos processos do licenciamento e da capacitação de servidores;
V – planejar, propor e acompanhar a capacitação dos servidores que atuam nas atividades de licenciamento ambiental
VI – propor, participar do planejamento, da estruturação, da especificação dos sistemas de informação, e;
definição de estratégias para antecipar procedimentos do licenciamento ambiental das atividades de exploração e produção no planejamento da oferta de áreas. Art. 74. À Diretoria de Licenciamento Ambiental compete coordenar, supervisionar e executar as ações referentes ao licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores e, especificadamente:

I – orientar, coordenar, executar e supervisionar atividades de Avaliação de Impactos Ambientais (AIA) no âmbito do Licenciamento Ambiental Federal, visando promover o desenvolvimento sustentável;

II – articular, coordenar e supervisionar ações desconcentradas nas unidades descentralizadas, visando garantir a execução do processo de Licenciamento Ambiental Federal;

 

RESOLUÇÃO Nº 20, DE 5 DE OUTUBRO DE 2021 Regimento Interno IBAMA
(Portaria 2.542/2020)
estruturação, planejamento, integração e uso de banco de dados em apoio ao licenciamento ambiental; Art. 75. À Divisão de Assuntos Estratégicos e Compensação Ambiental compete:
(…)
VI – propor, participar do planejamento, da estruturação, da especificação dos sistemas de informação, e;
VII – realizar a gestão do conhecimento do licenciamento ambiental
criação de fórum técnico permanente entre o Governo e a indústria para revisão de dispositivos legais e infralegais relacionados ao licenciamento ambiental da exploração e produção de petróleo e gás natural; Art. 74. À Diretoria de Licenciamento Ambiental compete coordenar, supervisionar e executar as ações referentes ao licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores e, especificadamente:
(…)
IV – propor normas e procedimentos referentes ao licenciamento ambiental federal;Art. 75. À Divisão de Assuntos Estratégicos e Compensação Ambiental compete:
(…)
II – propor normas e procedimentos sobre o licenciamento ambiental federal;
III – realizar estudos sobre temas estratégicos para subsidiar a Diretoria de Licenciamento Ambiental;
definição de requisitos mínimos para a Modelagem de Dispersão de Óleo. Art. 74. À Diretoria de Licenciamento Ambiental compete coordenar, supervisionar e executar as ações referentes ao licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores e, especificadamente:
(…)
IV – propor normas e procedimentos referentes ao licenciamento ambiental federal;
(…)
VI – executar e orientar a análise de planos de gerenciamento de riscos, planos de emergências e similares no âmbito do licenciamento ambiental federal, de modo compartilhado e coordenado com a Coordenação-Geral de Emergências Ambientais;Art. 75. À Divisão de Assuntos Estratégicos e Compensação Ambiental compete:
(…)
II – propor normas e procedimentos sobre o licenciamento ambiental federal;III – realizar estudos sobre temas estratégicos para subsidiar a Diretoria de Licenciamento Ambiental;
(…)
VII – realizar a gestão do conhecimento do licenciamento ambiental.
normatização e edição de boas práticas ambientais pela indústria. Art. 74. À Diretoria de Licenciamento Ambiental compete coordenar, supervisionar e executar as ações referentes ao licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores e, especificadamente:
(…)
IV – propor normas e procedimentos referentes ao licenciamento ambiental federal;Art. 75. À Divisão de Assuntos Estratégicos e Compensação Ambiental compete:
(…)
II – propor normas e procedimentos sobre o licenciamento ambiental federal;
III – realizar estudos sobre temas estratégicos para subsidiar a Diretoria de Licenciamento Ambiental;

 

Ainda quanto à temática energética, foi instituída pelo Decreto Federal 10.531/2020 a “Estratégia Federal de Desenvolvimento para o Brasil no período de 2020 a 2031”, na qual constam, dentre outras, as seguintes orientações:

  • promover a exploração do pré-sal, maximizando o aproveitamento do seu potencial energético e os ganhos econômicos e sociais;
  • criar condições para acelerar os investimentos em desenvolvimento e a adoção de novas tecnologias e o surgimento de modelos de negócios inovadores, que sejam viabilizadores de ganhos sistêmicos para o setor energético e a economia; e
  • aumentar a participação das fontes alternativas na matriz energética, de modo a contribuir para o atingimento da meta brasileira de redução de emissões de gases de efeito estufa – GEE, com incentivo à eficiência energética e à modernização e racionalização de ativos existentes, sem dependência de subsídios que acarretem custos e ineficiências à sociedade.

 

  • Colegiados para acelerar licenciamento ambiental são novos?

A prática de se instituir colegiados com minoria (ou ninguém) da área ambiental já vem ocorrendo no Governo Federal em outras frentes econômicas. Exemplo disso é a Política de Apoio ao Licenciamento Ambiental de Projetos de Investimentos para a Produção de Minerais Estratégicos (Pró-Minerais Estratégicos), instituída pelo Decreto Federal 10.657/2021 e a qual tem por finalidade “articular ações entre órgãos públicos no sentido de priorizar os esforços governamentais para a implantação de projetos de produção de minerais estratégicos para o desenvolvimento do país”.

No âmbito da “Pró-Minerais Estratégicos” foi instituído o Comitê Interministerial de Análise de Projetos de Minerais Estratégicos (CTAPME), que tem por competência “definir, para fins de apoio ao licenciamento ambiental, os projetos minerários considerados relevantes para a ampliação da produção nacional de minerais estratégicos e que passarão a integrar a Política Pró-Minerais Estratégicos”. O CTAPME é composto por:

  • Ministério de Minas e Energia, que o coordenará;
  • Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações;
  • Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República;
  • Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos do Ministério da Economia; e
  • Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.

Como se verifica, é colegiado composto por órgãos/entidades que não tem competência sobre temas ambientais mas que irão discutir a priorização de atividades minerárias no licenciamento ambiental federal.

Inclusive, tal iniciativa já vem gerando resultados práticos, pois 8 (oito) projetos já foram analisados, sendo a maioria de exploração de ferro e alguns já estando habilitados no âmbito da Política:

EMPRESA/PROJETO MINERAL RESULTADO
Sul Americana de Metais-Projeto Bloco 8 minério de ferro habilitado com pendência
Vale S.A- Projeto Mina do Alemão minério de Cobre habilitado com pendência
Vale S.A- Projeto Mina N3 minério de ferro habilitado com pendência
Vale S.A- Projeto N1 e N2 minério de ferro habilitado com pendência
Águia Fertilizantes- Projeto Fosfato Três Estradas minério de fosfato habilitado com pendência
Potássio do Brasil- Projeto Autazes minério de potássio pendente de decisão
Vale S.A- Projeto S11D + 20Mtpa minério de ferro pendente de decisão
Paco Mineração- Projeto Carimã minério de manganês Não habilitado

Como já destacamos em material exclusivo da Política por Inteiro, a mineração (assim, como parece, está sendo para petróleo e gás natural) está na pauta prioritária do Governo Federal, tendo sido inclusive lançado em 2020 o programa Mineração e Desenvolvimento (PMD), via Portaria 354/2020.

 

CONCLUSÕES

Sem jogar fora toda a iniciativa, os GTs criados poderiam ser potencialmente interessantes na teoria, caso as instituições ambientais estivessem fortes, com seu corpo técnico mantido e com voz ativa no governo. Além disso, seria importante fortalecer o processo licenciatório junto aos órgãos ambientais competentes e não se constituir grupos que visam, ao que parece, somente agilizar projetos. Se já há competência originária dos órgãos em legislar, estabelecer procedimentos e analisar os licenciamentos, por qual motivo se criam grupos com minoria dos representantes da área ambiental sobre tema eminentemente ambiental? Na prática, a chance de se produzir efeitos eficientes, ainda mais tendo em vista a aversão governamental a processos participativos (especialmente da sociedade civil e da ciência), tais grupos podem ser mais uma iniciativa “para inglês ver”, ou pior, para enfraquecer ainda mais as instituições ambientais.

 


1 Cristiano Vilardo, Emilio Lèbre La Rovere, José Eduardo Matheus Evora & Marcelo Montaño (2020): Lost at SEA? Environmental assessment and offshore oil and gas planning in Brazil, Impact Assessment and Project Appraisal. Disponível em: https://doi.org/10.1080/14615517.2020.1720378.

2  http://antigo.mme.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=696402ce-9864-5345-2531-edb1168cd2fd&groupId=36212

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